Pocos hitos competenciales y financieros han vivido las infraestructuras españolas de mayor calado que la creación del Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria, del que se cumplen 10 años y que supuso un momento clave para derribar los muros portuarios y llevar la trascendencia y el ámbito competencial de los puertos a otra dimensión.
Madrid. Concebido y materializado bajo la presidencia de José Llorca, el Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria fue creado en octubre de 2014 y su desarrollo reglamentario vio la luz en julio de 2015.
Se cumplen pues 10 años de la puesta en marcha de un instrumento que, como reconocen los presidentes de Puertos del Estado y Adif, junto a estas líneas, ha cumplido el objetivo para el que fue creado: acelerar la conectividad terrestre de los puertos sin menoscabo de los ámbitos competenciales y aprovechando los recursos disponibles de las autoridades portuarias con la eficiencia de la cadena logística como valor primordial.
Dos fueron las realidades que en esencia dieron sentido al fondo. En primer lugar, la conectividad terrestre de los puertos españoles se encontraba a comienzos de la década pasada en una situación crítica. Tras las importantes ampliaciones portuarias, los enclaves se enfrentaban a serios cuellos de botella en sus accesos y, lo más importante, con una generalizada ausencia de conexiones ferroviarias justo en pleno debate sobre la urgencia de relanzar el ferrocarril de mercancías en España. Ahora bien, Adif no sólo seguía priorizando la Alta Velocidad en sus inversiones, sino que se encontraba con muy diversos retos financieros que limitaban su capacidad para acometer la inversión que los puertos requerían en conectividad terrestre.
Quien necesitaba las infraestructuras de conectividad tenía el dinero para su ejecución pero no la competencia, mientras que Adif tenía la competencia pero no la suficiente capacidad financiera
En segundo lugar, y con este telón de fondo, las autoridadesportuarias vivían una situación financiera diametralmente opuesta, con unas cuenTas saneadas y resultados netos anuales por encima de los 100 y los 200 millones de euros de beneficio en un contexto en el que la gran expansión en obras de abrigo y desarrollo de muelles ya estaba en buena medida ejecutada.
En suma, quien necesitaba las infraestructuras de conectividad tenía el dinero para su ejecución, pero no la competencia, mientras que Adif tenía la competencia pero no la suficiente capacidad financiera.
Ante este callejón sin salida, surgió la audacia del Fondo, que superaba los dilemas competenciales en aras a salvaguardar el bien común de la eficiencia logística.
La exposición de motivos del desarrollo reglamentario del Fondo justificaba a la perfección esta realidad al afirmar que el Fondo “sin poner en cuestión el marco de autosuficiencia económica que rige el sistema portuario español de interés general”, posibilitaba “la contribución al esfuerzo de paliar el déficit de conexiones viarias y ferroviarias de los puertos de interés general y a la mejora de las redes generales del transporte de mercancías, cuya insuficiencia viene lastrando su competitividad y condicionando sus posibilidades de crecimiento y de atracción de mayores niveles de inversión privada”.
EL DATO
1.874,9
millones de euros. En estos momentos, el Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria comporta el desarrollo de proyectos que requieren una inversión total de 1.874,9 millones de euros, de los cuales las autoridades portuarias asumen 837,37 millones a través del Fondo.
En definitiva, se decía en la exposición de motivos, “el Fondo es un instrumento para acelerar la construcción de accesos terrestres a los puertos, al considerarse la adecuada conectividad de los mismos como un factor estratégico para la economía española y su capacidad exportadora, así como un elemento fundamental para potenciar su papel como plataforma logística al servicio del transporte marítimo internacional, habida cuenta de su posición geoestratégica”.
Dicho esto, la oposición al proyecto fue en su momento muy importante. Más allá de las habituales trabas de los Ministerios de Hacienda y derivados, en las propias autoridades portuarias y en las comunidades autónomas se consideraba injusto que con su presupuesto los puertos tuvieran que tapar los agujeros que debía cubrir Adif y, lo más importante, se cuestionaba seriamente el principio de solidaridad que de partida encerraba el Fondo, objeto de aportaciones obligatorias según los beneficios de cada autoridad portuaria.
Hayque destacar que la concepción del Fondo cambió cuando en primer lugar los puertos asumieron que solo con Adif la velocidad inversora iba a ser harto insuficiente; cuado entendieron que más allá de la solidaridad, el Fondo servía para ante todo canalizar las inversiones y necesidades propias, pues más que una obligación era una oportunidad; y cuando asumieron que la conectividad era parte de la política estratégica del puerto y esta herramienta les permitía gestionarla.
La concepción del Fondo cambió cuando dejó de ser visto como una obligación y pasó a ser visto como una oportunidad
El mejor ejemplo es que el Fondo no solo contemplaba las inversiones en actuaciones viarias y ferroviarias de acceso directo, sino que además posibilitaba invertir en infraestructuras estratégicas en terminales o en redes en el hinterland, todo un valor a la hora de otorgar al puerto su verdadera dimensión.
Además, y esto es fundamental, frente al muro que representaban las cuantiosas inversiones de cada proyecto, el Fondo, de la mano de cada autoridad portuaria, se convertía en la chispa capaz de desatar el proyecto y movilizar no sólo la contribución del propio Adif sino de todas las subvenciones, mecanismos, fondos europeos y demás herramientas.
El Fondo de esta manera, con independencia de su contribución final a cada proyecto, ha sido el eje aglutinador que ha permitido poner en marcha cada uno de ellos con enormes esfuerzos de negociación en todos los casos pero con resultado y compromiso cierto.
Ahora mismo el Fondo dibuja un horizonte inversor que va más allá de 2029 y que contempla inversiones ya ejecutadas, ejecutándose o a ejecutar desde su creación por valor de 837,37 millones. Ahora bien, esto supone movilizar 1.874,9 millones que es el coste total de los proyectos, lo que da idea del poder y las trascendencia que haalcanzado el Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria con proyectos a lo mejor no muy grandes pero extremadamente eficientes, como toda la adecuación de redes convenciales a trenes de 750 metros, y proyectos a su vez enormes de un calado igualmente sustantivo que comportaban un reto financieron elevado y amenazaban con estrangular inversiones portuarias decisivas, y aquí podemos mencionar los accesos ferroviarios a numerosas dársenas.
Son un total de 60 los proyectos asignados al Fondo, 44 de ferrocarril y 16 de carretera, que en 2024 han comportado 78 millones de euros y que en 2025 van a comportar una inversión de 129,16 millones de euros
La magnitud de todo lo logrado por el Fondo la dan las cifras.
Ahora mismo son un total de 60 los proyectos asignados al Fondo, que en 2024 han comportado una inversión de 78 millones de euros, que en 2025 van a comportar una inversión de 129,16 millones de euros y que en 2026 la previsión es de 110,15 millones de euros.
De los 60 proyectos, 44 son de ferrocarril y 16 son de carretera. Para el ferrocarril la inversión portuaria a través del Fondo computada es de 758,8 millones de euros, para movilizar un total de 1.785 millones de euros.
Por su parte, para carretera hablamos de 78,68 millones de inversión del Fondo para una inversión total de 88,9 millones.
Por tipo de actuación, de los 60 proyectos, un total de 20 corresponden a última milla (480,94 millones de euros), pero es que hasta 26 proyectos están centrados en la red general (224,6 millones de euros) y 14 en términales (131,8 millones de euros).
LOS MÁS DEl FONDO: BARCELONA lidera las actuaciones a ser financiadas
Un total de 18 autoridades portuarias son las destinatarias de los 60 proyectos puestos en marcha para su financiación a través del Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria, a saber A Coruña, Avilés, Bahía de Algeciras, Baleares, Barcelona, Bilbao, Cartagena, Castellón, Ferrol, Huelva, Marín, Pasaia, Santander, Sevilla, Tarragona, Valencia y Vigo, más Bahía de Cádiz a través de OPPE.
La autoridad portuaria con actuaciones del Fondo que suma una mayor financiación es Barcelona, con 263,35 millones de euros, tres veces más que el segundo puerto en este ránking, Ferrol, con 85,6 millones, seguido de Valencia, con 73,59 millones, Tarragona con 73,48 millones y Cartagena con 68,47 millones.
Los puertos con más actuaciones son Bahía de Algeciras, con un total de 10, y Bilbao y Tarragona con un total de 7 en ambos casos.
El proyecto con mayor financiación prevista del Fondo son los accesos ferroviarios sur al Puerto de Barcelona con un total de 200 millones de euros previstos.
Álvaro Rodríguez Dapena: “El Fondo está cumpliendo sus objetivos”
Con la perspectiva de todos estos años, ¿cómo valora el hito de la creación del Fondo y su innovación desde el punto de vista competencial y de financiación?
La creación del Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria fue un paso decisivo para aumentar la inversión pública en infraestructuras de accesibilidad viaria y ferroviaria, así como en la mejora de las redes generales de transporte de mercancías y de las interiores de los puertos.
Este instrumento permite a los puertos por primera vez participar en la financiación de los proyectos de conexión viaria y ferroviaria, potenciando el aumento de su área de influencia terrestre hacia el continente europeo, favoreciendo el transporte intermodal de mercancías viario y ferroviario, y la sostenibilidad del sistema de transporte.
¿Cuál es su valoración del funcionamiento en estos años?
Consideramos que el Fondo está cumpliendo sus objetivos. Los puertos representan del orden de 60% del tráfico de mercancías que se mueve por ferrocarril, pero la cuota ferroviaria sigue muy por debajo de la carretera, por lo que es necesario seguir invirtiendo en esta materia.
¿Hay algún aspecto potencialmente mejorable?
El reglamento del Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria se modificó hace un par de años para clarificar la consideración contable de las aportaciones obligatorias, hecho que permitió poder superar ciertas dificultades de interpretación en cuanto a su aplicación.
Una década de Fondo
El Fondo Financieron de Accesibilidad Terrestre Portuaria fue creado el 15 de octubre de 2014 mediante la pertinente reforma del Texto Refundido de la Ley de Puertos. A continuación, su desarrollo reglamentario fue aprobado mediante el Real Decreto 707/2015 del 24 de julio.
En su puesta en marcha se definieron de partida 46 proyectos de accesibilidad terrestre portuaria a financiar por un importe en aquel momento de 466,8 millones de euros.
Para garantizar la liquidez del Fondo desde el primer momento de su entrada en servicio, se reforzó el mismo con un prestamo del Banco Europeo de Inversiones de 105 millones de euros, firmado el 18 de diciembre de 2015.
En cualquier caso, el Fondo se nutre con las aportaciones que con naturaleza de préstamo realizan las autoridades portuarias y Puertos del Estado, con carácter anual y de forma obligatoria y/o voluntaria, en función de un porcentaje sobre los beneficios de entre un 25% y un 50% y teniendo en cuenta los proyectos ejecutados y las propias necesidades del Fondo.
El ámbito de gestión y decisión del Fondo es el Comité de Distribución del Fondo de Compensación Interportuario, que anualmente aprueba las aportaciones al fondo y los proyectos plurianuales que financia el mismo.
El desarrollo reglamentario del Fondo fue modificado mediante el Real Decreto 901/2022 con el fin de clarificar la consideración contable de las aportaciones obligatorias.
Pedro Marco de la Peña: “El Fondo se ha convertido en un instrumento decisivo”
¿Cómo valora Adif el funcionamiento del Fondo y su aportación al desarrollo de los accesos ferroviarios en los puertos y la adaptación de los corredores ferroviarios a las necesidades de las mercancías?
Adif valora muy positivamente la estrecha colaboración que mantiene con Puertos del Estado y las autoridades portuarias para el desarrollo de estos proyectos que contribuyen de forma decisiva al fomento del transporte ferroviario y la eficiencia de la cadena logística. La cooperación entre modos es imprescindible para mejorar la competitividad del país, favorecer el transporte intermodal de mercancías y alcanzar un sistema medioambiental y económicamente sostenible.
¿Considera Adif que el Fondo ha permitido acelerar el desarrollo de estas infraestructuras?
El Fondo, creado en 2014, se ha convertido en un instrumento decisivo que está impulsando de forma eficiente los accesos ferroviarios exteriores a los puertos y la adaptación de los corredores ferroviarios al tráfico de mercancías, en aras de conseguir sinergias y que no haya rupturas de carga. La adecuada conectividad de los puertos con el resto de la red ferroviaria y los principales corredores ferroviarios es un factor estratégico para la economía española.
¿Qué aspectos considera Adif que son susceptibles de mejora en el funcionamiento del Fondo?
El Fondo está cumpliendo su objetivo de acelerar la construcción de accesos terrestres a los puertos, favoreciendo el transporte intermodal de mercancías viario y ferroviario y la sostenibilidad del sistema de transporte, todo ello en línea con la política del Ministerio de Transportes de impulso de una movilidad conectada, segura y sostenible
17 convenios con Adif, herramienta esencial para ejecutar la inversión
Más allá del financiero, el Fondo de Accesibilidad encierra otro reto igual de complejo, como es el competencial. Así, en estos años el Fondo no sólo se ha enfrentado al reto de dotarse económicamente y ser capaz de ejecutar las inversiones sino, sobre todo, al de hacerlo de manera coordinada y consensuada con la Administración competente en materia de infraestructuras ferroviarias. Es de esta manera que los convenios entre el sistema portuario y Adif se han convertido en la herramientas impresncindibles para a lo largo de estos años determinar quién, cómo y cuándo invierte qué, todo ello para sumar esfuerzos y acometer proyectos ejecutables en su totalidad y sin inseguridades jurídicas.
En concreto, a lo largo de estos 10 años, el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias ha firmado en el marco del Fondo un total de 17 convenios con 12 autoridades portuarias (Algeciras, Marín, Valencia-3, Cartagena-2, Huelva, Santander, Bilbao, Coruña, Castellón, Pasaia, Sevilla, Barcelona-2 y Ferrol) más otro con Puertos del Estado (La Cabezuela). Según el cuadro adjunto, estos convenios han derivado en actuaciones ya ejecutadas, en curso o previstas por valor de 1.174 millones de euros, de los cuales la aportación máxima del sistema portuario se cifra en 453,89 millones de euros.
